Norme e atti di rigenerazione urbana: governo multilivello e public-private partnerships

Sin dagli anni ’90, in Italia la rigenerazione urbana è stata intesa come un processo diretto alla riqualificazione di aree o edifici dismessi in imponenti territori urbani abbandonati; oggi, però, questo modello non appare più sufficiente a racchiudere tutte le opportunità a cui la rigenerazione urbana può condurre.

In linea con i principi europei del Green Deal, è necessario ragionare attorno a un nuovo modello globale di sviluppo, che sia in grado di includere istanze sociali, progresso economico e tutela ambientale. E, per farlo, servono norme allocate al livello di governo più efficiente, semplificazioni, valorizzazione dei partenariati e regole chiare. Oltre ad avere un progetto tridimensionale – sociale, economico e ambientale - per il futuro.

Che cosa s’intende oggi per rigenerazione urbana?

Gli interventi nazionali di attuazione della Legge di bilancio 2020 per la realizzazione dei progetti di rigenerazione urbana e il recupero delle periferie individuano due centri di sviluppo della rigenerazione urbana: migliorare la qualità dell’abitare e ridurre il disagio abitativo.

Quest’accezione della rigenerazione “edilizia” è un fondamentale punto di partenza, che affonda le sue radici nella tradizione italiana dell’edilizia sociale: è però necessario che tale concetto si evolva per essere coerente al modello globale di rigenerazione urbana a cui aspira il Green Deal europeo, in cui i temi dell’equità e della giustizia sociale assumono maggiore rilievo e inducono le amministrazioni a perseguire non solo la tutela del territorio, ma anche a soddisfare bisogni essenziali quali i servizi, la mobilità, la giustizia sociale.

La rigenerazione urbana, infatti, per essere coerente con i principi europei, deve abbandonare la dimensione puramente edilizia per assumere i connotati di un modello di crescita funzionale allo sviluppo sostenibile dei territori, a un’idea di futuro, sociale economico e industriale, in cui convivono il progresso economico (delle realtà d’impresa e del diritto al lavoro), la tutela ambientale (con forme di mitigazione e adattamento) e il soddisfacimento dei bisogni sociali (non limitandosi a quelli abitativi).

In questa nuova direzione si è mosso anche il Governo nell’elaborare il Piano per la rigenerazione urbana, pubblicato lo scorso 16 novembre in Gazzetta Ufficiale, il cui scopo è quello di assegnare i primi 853 milioni di euro a Regioni, città metropolitane e comuni con una popolazione superiore ai 60 mila abitanti per il finanziamento di progetti rientranti nel “Programma innovativo nazionale per la qualità dell’abitare”.

Infatti, il Piano, oltre a premiare gli investimenti sull’edilizia residenziale pubblica nelle aree più degradate, tende a valorizzare anche la presenza di moltiplicatori finanziari, il bilancio zero nel consumo di nuovo suolo, la presenza di strumenti della green economy, l’applicazione della metodologia BIM e della progettazione digitale. Questo nuovo modo di intendere la rigenerazione urbana comincia ad uscire dalla mera dimensione edilizia per approdare anche nei lidi della green economy, dei protocolli di riuso delle terre, dell’economia circolare, dell’inserimento lavorativo dei soggetti deboli, della digitalizzazione degli edifici.

Anche Regione Lombardia, nella delibera del 30 novembre n. XI/3942, si è mossa nella medesima direzione: la rigenerazione urbana non è infatti più qualificata come mero strumento per ridurre il consumo di suolo, ma come mezzo per migliorare la qualità funzionale, ambientale e paesaggistica dei territori oltre che le condizioni socioeconomiche delle popolazioni.

Alla luce dei virtuosi approdi a cui è giunto il legislatore nazionale, è necessario svolgere qualche riflessione teorica e proporre qualche modifica all’impostazione delle attuali politiche in tema di rigenerazione.

Il problema dei livelli di governo

La rigenerazione urbana, a livello di produzione legislativa, è stata ricondotta al tema del governo del territorio, materia di legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3 della Costituzione, in cui lo Stato detta i principi e le Regioni, invece, la normativa di dettaglio.

Non si tratta di un tema meramente teorico, ma di efficienza; i territori sono differenti fra loro e applicare i medesimi canoni a Palermo e a Bologna potrebbe non essere razionale. Articolare premialità, di qualsiasi genere, al di fuori del contesto specifico delle aree da rigenerare può avere conseguenze negative anche sulla rigenerazione stessa.

Nella realtà, il Disegno di legge n. 1131/2019 sulla rigenerazione urbana attualmente in discussione al Senato rischia di debordare: si confeziona una normativa statale molto pervasiva, che contiene principi con regole tecniche analitiche a rischio di incostituzionalità. Ad esempio, il DdL si sofferma sull’indicazione specifica delle dimensioni degli edifici che possono concorrere a misure premiali e che possono richiedere la modifica di destinazione d’uso.

Se invece si attuasse davvero il principio di sussidiarietà, le azioni specifiche dovrebbero essere allocate sull’ente “che sa di più”, assegnando così un ruolo cruciale ai Comuni che conoscono specificamente i bisogni sociali, economici e ambientali dei propri territori e che, per questo motivo, sarebbero in grado di allocare al meglio le risorse. 

Le Regioni dovrebbero occuparsi dei temi di rilevanza sovracomunale, come i trasporti pubblici; il Governo, invece, dovrebbe progettare una nuova visione di Paese, non solo attraverso leggi ma anche con documenti strategici che fissino target di sviluppo misurabile e lascino traccia delle conseguenze delle politiche promosse.

Il rapporto tra pubblico e privato

È essenziale dare fiducia a nuovi sistemi contrattuali basati sulla collaborazione e ripensare le modalità di selezione degli operatori economici: non può esistere rigenerazione urbana senza collaborazione fra pubblico e privato. La rigenerazione urbana infatti è crescita economica, miglioramento della qualità dei servizi. Essa è costosa, richiede creatività, innovazione, contaminazione: la partecipazione dei privati può innescare meccanismi virtuosi in tal senso.

Gli interessi comuni non possono più essere governati in una logica di antagonismo e separazione fra il pubblico e il privato: un esempio virtuoso che si muove in questa direzione sono, ad esempio, i Bandi Reinventing Cities, che propongono un modello competitivo e trasparente in cui il privato viene sfidato a creare valore pubblico attraverso progetti coerenti con le sfide dello sviluppo sostenibile.

Il rapporto tra semplificazione e rigenerazione

Spesso si dice che la rigenerazione urbana sarà possibile alleggerendo il carico amministrativo sui cittadini e sulle imprese. Questo è ovvio, quasi banale, ma il problema è un altro: la semplificazione richiede una normativa rigorosa, precisa, sintetica, ridotta ai principi: in altri termini, semplificazione deve essere certezza del diritto.

Questa certezza non si ottiene tagliando le norme o introducendo le autocertificazioni, ma partendo dal metodo di scrittura dei testi di legge.

La redazione delle norme deve essere il punto di partenza per la semplificazione, che non può esserci se le norme non sono ben scritte: la semplificazione non può essere faciloneria.